De koorddans tussen begrotingsdiscipline en de privatisering van de publieke sector

Een goede maand geleden stemde het Europees parlement in met de oprichting van het Europese Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI). Commissievoorzitter Juncker haalde zijn slag thuis. Het Fonds is namelijk het sluitstuk van het investeringsplan waarmee zijn Commissie zal proberen om de Europese economie uit het slop te trekken. Sinds het begin van de crisis in 2008 heeft de EU een investeringsachterstand van ongeveer 370 à 400 miljard euro per jaar opgelopen. Het Fonds moet de aanzet geven om deze kloof te dichten door over een periode van drie jaar zo’n 315 miljard euro te mobiliseren.

Juncker wil het beleid van de Europese Unie niet langer uitsluitend baseren op besparingen en structurele hervormingen. Hij wil het crisisbeleid een sociale smoel geven. In dat plaatje zijn nieuwe investeringen van cruciaal belang. Het is de enige manier om nieuwe arbeidsplaatsen te genereren voor het leger (jonge) werklozen. Europa heeft inderdaad een groeistrategie nodig. Toch is het aan de orde om een aantal kanttekeningen te plaatsen. Het investeringsplan dreigt a) de potentiële verliezen van private financiers nog maar eens te socialiseren, b) de regionale economische ongelijkheid te bestendigen en c) een sluipende privatisering van de publieke sector in de hand te werken door middel van Publiek Private Samenwerking (PPS).

Socialiseren van de verliezen. Nog maar eens

Een voor de hand liggende kritiek is natuurlijk dat deze 315 miljard nog niet eens de opgelopen schade van één crisisjaar kan herstellen. Het is bovendien ook nog maar de vraag of Juncker erin zal slagen om dit eerder bescheiden bedrag bij elkaar te sprokkelen. In eerste instantie zullen het Europese budget en de Europese Investeringsbank (EIB) samen zo’n 21 miljard euro in het Fonds steken. Vervolgens rekent de Commissie op een dubbel hefboomeffect. De 21 miljard euro doet dienst als garantie waardoor de EIB in staat moet zijn om 63 miljard euro op te halen. Eerder dan toelagen zal de EIB vooral zogenaamde ondergeschikte leningen en andere “innovatieve financiële instrumenten” toekennen aan investeringsprojecten.

Na de dubbele redding van de banken door de Europese overheden zien wij hier weer hoe overheden het private ondernemersrisico overnemen.

Deze ondergeschikte leningen moeten private financiers aanmoedigen om ook op de kar te springen. In geval van wanbetaling of bankroet zullen hun hoger gerangschikte leningen immers eerder terugbetaald worden dan die van de EIB. Met deze socialisering van de potentiële verliezen en de privatisering  van de winsten hoopt de Commissie nog 252 miljard euro aan private middelen te mobiliseren. Na de dubbele redding van de banken door de Europese overheden – de eerste keer na de barstende vastgoedzeepbel, de tweede keer na hun blootstelling aan (de onhoudbare) Griekse en andere Zuid-Europese schulden – zien wij hier voor een derde keer hoe overheden het private ondernemersrisico overnemen. De 28 EU-lidstaten zijn de aandeelhouders van de EIB en dragen ook bij aan het Europese budget.

Het neoliberalisme van de praktijk staat haaks op het neoliberalisme van de theorie. Is het nog wel mogelijk om de winsten van de financiële toplaag te beschouwen als de correcte beloning voor het risico dat zij lopen? De macht van de financiers over de economie is dusdanig groot dat zij overheden kunnen verplichten om de private winsten te garanderen. Wie zich tegen deze praktijken verzet – zoals Griekenland – krijgt monetaire en economische chaos over zich heen. Ook niet-financiële bedrijven zitten op een berg cash geld van zo’n 1000 miljard euro. Volgens werkgeversorganisaties zullen alleen “structurele hervormingen” van de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid bijdragen tot een goed investeringsklimaat. Garanties op bijkomende tewerkstelling willen zij echter niet geven. Daarover kan blijkbaar alleen de markt beslissen.

De privésector leidt het orkest… met regionale ongelijkheid tot gevolg

Het heeft er veel van weg dat overheden hun beleid slechts mogen oriënteren op de minimalisering van de private verliezen en de maximalisering van de winsten. Het is niet langer aan de overheid om een groeioffensief te starten met publieke middelen. Het publieke initiatief blijft opgesloten in de allesoverheersende besparingslogica van het Europese begrotingsverdrag. De stringente soberheidsregels laten geen expansie van de publieke schulden toe waardoor overheden onmogelijk kunnen profiteren van de historisch lage rentevoeten om te investeren.

Het publieke initiatief blijft opgesloten in de allesoverheersende besparingslogica van het Europese begrotingsverdrag

Hierover is het Junckerplan duidelijk. Juncker wil investeringen zonder schuldexpansie en zet dus een rem op rechtstreekse publieke investeringen. Nochtans zijn er heel wat investeringsmogelijkheden. Op vraag van de Commissie produceerden de lidstaten een exhaustieve lijst van 2000 investeringsprojecten ter waarde van 1300 miljard euro. Hoe wil de Commissie deze broodnodige projecten financieren? Door nog sterker te steunen op de inbreng van de private sector. Hierin schuilt de centrale zwakte van het Junckerplan. De Commissie laat het initiatief volledig over aan private financiers.

Het is namelijk zo dat experts van de Commissie en de EIB zich slechts uitspreken over de economische en maatschappelijke wenselijkheid van een project. Nu al rijzen in het Europese parlement vragen over de beïnvloeding van deze experts door de lobbyisten van de grote bedrijven en sectoren. Los van deze beïnvloeding zullen private investeerders steeds het finale verdict vellen. Het geld zal tenslotte van hen moeten komen. Niets garandeert dat deze marktspelers zullen investeren in projecten met een hoge maatschappelijke en ecologische meerwaarde. Europese werkgeverskringen en investeringsfondsen hebben zich in elk geval positief uitgesproken over deze investeringsvrijheid. Lidstaten daarentegen hebben geen enkele garantie dat hun projecten a) de selectie halen en b) investeerders zullen aantrekken.

Er bestaat immers een grote kans dat private financiers ervoor zullen opteren om te investeren in projecten waarvan de onmiddellijke financiële return zeer groot is. Het Junckerplan zou bijgevolg ten goede komen aan de economisch sterkere lidstaten met een bredere financieringsbasis. Het gaat om landen zoals Duitsland of Frankrijk die al een groot deel van de EIB-fondsen opslorpen. Landen met een torenhoge werkloosheid zoals Spanje en Griekenland krijgen van de EIB veel minder en zullen het opnieuw met een pak minder moeten stellen. Uitstel van investeringen in landen met een tekort op de betalingsbalans zal de regionale ongelijkheid alleen maar vergroten. Te meer omdat de investeringskloof voor de zogenaamde GIIPS-landen al het grootst is.

Europa en PPS

De voorbeelden van Portugal, Griekenland, Spanje, Cyprus maar ook het VK en Ierland tonen bovendien aan hoe de financiële elite een graantje mee kan pikken van een overheid die op droog zaad zit. Van al de lidstaten waren deze landen immers het meest actief in PPS-constructies. PPS of Publiek Private Samenwerking is een investeringsformule waarbij de overheid een contract afsluit met een private partner om een aspect van de dienstverlening te financieren, bouwen en uit te voeren. In ruil krijgt deze private partner een terugbetaling die gespreid is over vele jaren. Soms betaalt de overheid rechtstreeks, in andere gevallen strijkt de financier het geld op dat de burgers betalen voor deze dienstverlening.

Er is een direct verband tussen de toename van PPS en de neoliberale verstrenging van budgettaire regels. PPS brak voor het eerst door in het Verenigd Koninkrijk toen Thatcher de macht overnam. In de rest van de EU nam de populariteit van PPS vooral toe na het Verdrag van Maastricht. PPS laat overheden toe om alsnog te investeren in publieke infrastructuur zonder de overheidsbegroting te bezwaren. Eurostat beschouwde de terugbetaling met publieke middelen en zelfs de toekenning van overheidsgaranties en -leningen vaak als vormen van private financiering. Overheden konden hiervoor dus schulden aangaan zonder de Europese regels te breken. Zeker voor de financiers waren de lusten hoger dan de lasten. Dankzij PPS verzekerden zij zich van een gegarandeerde inkomensstroom gespreid over lange periodes.

Begrotingsregels omzeilen in functie van private winsten. Zo laat PPS zich volgens de gerenommeerde onderzoeksinstelling PSIRU het best samenvatten.

Begrotingsregels omzeilen in functie van private winsten. Zo laat PPS zich volgens de gerenommeerde onderzoeksinstelling PSIRU het best samenvatten. De nadelen voor de publieke sector en de economie zijn legio. Private investeerders zijn vooral geïnteresseerd in de meest rendabele aspecten van de dienstverlening. PPS komt bij gevolg vaak neer op een financiële aderlating voor diensten die minder marktaantrekkelijk zijn. Talloze onderzoeken tonen ook aan dat de kostprijs van PPS vaak hoger ligt dan wanneer overheden alles zelf zouden financieren. Hiervoor zijn veel redenen. De belangrijkste is echter dat overheden goedkoper kunnen lenen dan de private sector. Bovendien is het een fabeltje dat geprivatiseerde overheidsbedrijven of PPS-constructies efficiënter zouden zijn dan overheidsbedrijven. Studies van de Wereldbank, het IMF en de OESO geven dan ook aan dat PPS er niet in slaagt om de hogere interestkosten te compenseren.

Junckerplan blaast nieuw leven in PPS

Sinds het begin van de crisis is de markt voor PPS om verschillende redenen ingestort. Tegelijkertijd blijft er ondanks de striktere schuld- en begrotingsregels een grote noodzaak aan investeringen in publieke infrastructuur. PPS dreigt opnieuw “redding” te brengen. Het oordeel van Eurostat is dan wel strenger geworden, toch blijft het mogelijk om PPS-constructies uit de begroting te houden. Europese werkgeversorganisaties zoals Business Europe en internationale instellingen zoals UNECE doen ook hun best om PPS terug op de kaart te zetten. Reeds in 2009 beklemtoonde UNECE het potentieel van de broodnodige investeringen in publieke infrastructuur.

UNECE vroeg om “tools to bring back the banks and new institutions able to articulate a pro-PPP policy in the crisis (and those in the future)…”. De Commissie Juncker lijkt UNECE op zijn wenken te bedienen. Wanneer lidstaten een project ter goedkeuring indienen, dan mogen deze slechts ten dele door overheidsgeld gefinancierd zijn. In de praktijk wil dit zeggen dat PPS-projecten de hoofdmoot van alle EFSI/EIB-investeringen zullen uitmaken. Volgens het voorbereidende werk van de speciale Task Force vallen de volgende sectoren onder PPS: hospitalen, gevangenisfaciliteiten, watervoorziening, afvalverwerking, energie en transport. Het EFSI zal lidstaten ook bijstaan met advies omtrent de opstart van PPS-constructies.

Een voorbeeld: de jaarlijkse kost voor twee (!) PPS-wegen in Portugal bedroeg 800 miljoen euro, dan het totale transportbudget dat slechts 700 miljoen bedroeg.

Het Junckerplan legt een contradictie van het Europese crisisbeleid bloot. Enerzijds moeten de lidstaten zich onderwerpen aan de strengere schuld- en begrotingsregels. Hierdoor is hun ruimte om te investeren quasi onbestaande. Anderzijds mogen regeringen wel blijven investeren in PPS-constructies. De hogere kostprijs van PPS ten opzichte van traditionele, publieke (schuld)financiering is dan blijkbaar niet langer een issue. Nochtans sloegen de financiële crisis en later ook de schuldencrisis het hardst toe in de zes vermelde landen waar PPS zeer prominent was. Volgens de Trojka (Europese Commissie, ECB, IMF) droeg PPS aanzienlijk bij tot de schuldenproblematiek van Portugal en Cyprus. Een concreet voorbeeld: de jaarlijkse kost voor twee (!) PPS-wegen in Portugal bedroeg 800 miljoen euro. Meer dus dan het totale transportbudget dat slechts 700 miljoen bedroeg.

Een echt investeringsplan voor Europa

De Commissie kiest dus opnieuw voor een strategie die in het verleden meermaals faalde. Het is alsof de geleidelijke uitholling en privatisering van de publieke sector zwaarder doorweegt dan begrotingsdiscipline. Of is het eerder dat begrotingsdiscipline juist een sluikse privatisering van de publieke sector in de hand moet werken? PPS is een uitgelezen manier voor financiers en private dienstverleners om hun winsten te garanderen door een deel van de publieke infrastructuur de facto over te nemen. De oplopende kosten daarvan zijn voor rekening van de belastingbetaler en de gebruikers. Denk in eigen land maar aan het Diabolotraject.

Bovendien bestaat opnieuw het risico dat de privésector aan “cherry picking” gaat doen. De zoektocht naar “quick wins” verklaart waarom PPS in het recente verleden slechts 5 % van de totale investeringen in publieke infrastructuur vertegenwoordigde. Het is daarom ook onrealistisch van de Commissie om te verwachten dat de private sector het leeuwendeel van de investeringen wil en kan dragen. Alleen de overheid is in staat om het algemene belang op een langere termijn veilig te stellen. Het investeringsplan moet dan ook een publieke sokkel hebben.

Volgens het IMF kan een publieke investeringstoename van 1 % na één jaar al een BBP-toename van 0,4 % realiseren, na vier jaar zou dit oplopen tot 1,5 %.

Daarvoor is wel een herziening nodig van de strenge regels op overheidsschulden en begrotingstekorten. Nieuwe schuldopbouw ter financiering van nieuwe investeringen is verre van problematisch. Overheidsinvesteringen kunnen leiden tot een aanzienlijk herstel van de vraag en bijgevolg ook een positief effect hebben op de private investeringen. Volgens het IMF kan een publieke investeringstoename van 1 % na één jaar al een BBP-toename van 0,4 % realiseren. Na vier jaar zou dit al kunnen oplopen tot een BBP-toename van 1,5 %.

Ook de Belfius-econoom Geert Gielens benadrukte in een recente studie het multiplicatoreffect van overheidsinvesteringen. De positieve effecten van de economische groei op de belastinginkomsten zorgen dan weer voor de terugbetaalbaarheid van de schuld. Een sterkere publieke investeringsrol biedt daarnaast ook een bijkomstig voordeel. Het stelt de privésector immers voor een duidelijke keuze. Wanneer de overheid het voortouw neemt, kan de privésector moeilijk achterblijven. Eigenaars en bedrijfsleiders van grote ondernemingen zouden zich niet langer kunnen wegsteken achter een “slecht” investeringsklimaat. Aan hen dan om sluimerende twijfels over hun maatschappelijk verantwoordelijkheidszin weg te nemen.

Dries Goedertier schreef deze bijdrage voor denktank Poliargus, www.poliargus.be.